공공선택론은 정치 과정을 경제학의 원리와 방법으로 분석한 이론으로, 시장에 생산자와 소비자가 존재하듯이 공공부문에도 정치가, 관료, 특수이익집단, 투표자가 존재한다고 가정하여 이들의 행태를 경제학적으로 분석합니다. 이 이론은 '비시장적 의사결정에 관한 경제학적 연구'로 간단히 정의되며, 전통적인 정치학과 행정학 연구와 차별화되는 독특한 접근법을 제시합니다.
공공선택론의 가장 중요한 특징은 방법론적 개체주의를 채택한다는 점입니다. 이는 정당, 지방정부, 국가 등을 분석의 기초단위로 삼지 않고 대표적이라고 생각되는 개인의 입장을 분석의 출발점으로 삼는다는 의미입니다. 모든 사회적 실체는 기본적으로 개인 행위자들의 집합이라고 가정하며, 국가는 인격이 있는 유기체가 아니라 개인의 총합일 뿐이라고 봅니다.
공공선택론의 핵심적 가치기준은 시민 개개인의 선택을 존중하는 것입니다. 정부를 공공재의 생산자로, 시민을 공공재의 소비자로 규정하며, 이러한 관점에서 전통적 관료제를 비판하고 공공부문의 시장경제화를 통해 시민 개개인의 편익을 향상시켜야 한다고 주장합니다.
공공선택론의 역사적 발전과 주요 인물들
공공선택론의 기원은 스웨덴의 경제학자 크누트 빅셀이 1896년에 제시한 이론에서 찾을 수 있습니다. 그는 공무원이 효율을 희생으로 예산을 늘리고 자신들의 조직을 비대화하려는 등 자기 이익 극대화를 위해 일할 뿐이라고 주장했습니다. 빅셀은 권력을 가진 다수파가 과세 부담을 소수파에게 부당하게 전가할 수 있다는 공공선택론 문제를 제기하며, 오직 만장일치만이 소수파의 착취를 예방할 수 있다고 결론 내렸습니다.
현대적 공공선택론의 선구자로는 덩컨 블랙이 꼽힙니다. 그는 중위자투표모형의 기본 개념을 발전시켰으며, 1948년 투표 절차에 관한 연구를 통해 공공선택론 발전에 기여했습니다.
공공선택론의 대표작으로 평가받는 것은 제임스 M. 뷰캐넌과 고든 털럭이 1962년에 출간한 《국민합의의 분석: 입헌민주주의의 논리적 근거》입니다. 뷰캐넌과 털럭은 공공재의 배분 결정이 정치적 표결에 의하여 이루어짐을 설명하였으며, 이들이 공공선택론을 하나의 운동으로 발전시킨 핵심 인물들입니다.
제임스 뷰캐넌은 1919년 테네시주에서 태어나 2013년 세상을 떠난 미국의 경제학자로, 공공선택론 분야에서의 혁신적인 연구로 1986년 노벨경제학상을 수상했습니다. 그는 정치적 과정을 경제학적 원리와 방법론으로 분석했으며, 헌법을 통해 시장 메커니즘과 유사한 방식으로 다수결에 의한 자발적 합의가 이루어질 수 있다고 주장했습니다.
고든 털럭은 1922년에서 2014년까지 살았던 경제학자로, 뷰캐넌과 함께 공공선택론 창설에 기여했습니다. 그는 지대추구에 관한 최초의 논문을 썼으며, 공공선택학회의 공동 창립자이자 학술 잡지 《공공선택론》의 창간 편집인이었습니다. 털럭은 공공선택론 영역에서 학술 저술의 배출구로서 학술 잡지의 중요성을 설명했으며, 이는 공공선택론이 하나의 학문 분야로 발전하는 데 결정적인 역할을 했습니다.
윌리엄 니스카넨은 관료제 이론 발전에 중요한 기여를 한 학자입니다. 그는 1971년 《관료제와 대의제 정부》에서 예산극대화모형을 제기하였으며, 관료들이 자신들의 영향력과 승진 기회를 확대하기 위해 예산 규모의 극대화를 추구한다고 주장했습니다. 니스카넨은 관료들이 오랜 경험과 유리한 정보, 홍보 능력을 활용하여 재정 선택 과정을 독점한다는 점에서 이를 재정 선택의 독점 모형이라고도 불렀습니다.
공공선택론의 기본 가정과 이론적 체계
공공선택론은 기존 경제학에서 가정했던 이분법적 인간관을 거부합니다. 종래의 경제학에서는 개인이 경제활동을 할 때는 이기심에 따라 자신의 이익을 최대화하기 위해 행동하지만, 정치행동을 할 때는 이기심이 아닌 공공심에 따라 행동한다고 가정했습니다. 그러나 공공선택론은 인간 행동을 일원적으로 받아들여 개인이 정치행동을 하는 경우에도 경제행동을 하는 경우와 마찬가지로 자신의 이익을 극대화하기 위해 행동한다고 가정합니다.
이러한 관점에서 공공선택론은 합리적 자기이익 추구를 핵심 전제로 삼습니다. 정치인, 관료, 시민 등 모든 행위자는 자신의 이익을 극대화하기 위해 합리적으로 행동한다는 것입니다. 이는 경제학의 '합리적 경제인' 가정을 정치·행정 영역으로 확장한 것으로, 정치와 행정 과정을 본질적으로 개인들 간의 교환 관계로 봅니다.
공공선택론은 정부 결정들이 어떻게 내려지는지를 탐구하는 데 경제 이론을 사용함으로써 이 과정을 이해하고, 특정 집단의 자기 이익과 강제되는 소수파의 잠재적 착취와 같은 문제들을 확인하며, 이러한 결점들을 줄이는 방법들을 제안하는 데 도움이 될 수 있습니다.
공공선택론의 중요한 통찰 중 하나는 정통적 사고에 대한 도전입니다. 전후 '후생' 경제학자들은 정책 제안의 비용과 편익을 측정하고 '사회 후생'이 올바른 선택에 의해 증대되고 극대화될 것이라고 믿었습니다. 그러나 이러한 접근법의 주요 암묵적 가정은 정책 결정들이 공익을 추구하는 식견 있고 불편부당한 공무원들에 의해 논리적이고 합리적으로 내려질 것이라는 것이었습니다. 공공선택론은 이 가정을 깨뜨렸으며, 공공 결정을 내리는 사람들도 다른 사람들과 마찬가지로 자기 이익을 추구한다고 지적했습니다.
중위투표자 정리와 집합적 의사결정
공공선택론의 중요한 연구 분야 중 하나는 투표 이론입니다. 특히 중위투표자 정리는 공공선택론의 핵심적인 개념으로, 1948년 던컨 블랙이 제시한 이론입니다. 이 정리는 다수결 투표에서 중위투표자가 원하는 대로 결과가 나타난다는 내용입니다.
중위투표자는 사회 구성원들을 어떤 대안에 대한 선호도를 순서대로 정렬했을 때 가운데에 위치한 구성원을 의미합니다. 중위투표자 정리가 성립하기 위해서는 일차원적인 투표, 2개의 대안, 선별적 투표 참여가 아닌 전원 참여, 완전 정보, 합리적인 개인 등을 가정해야 합니다.
중위투표자 정리의 작동 원리를 살펴보면, 두 대안 중 하나를 선택할 때 각 투표자는 자신과 더 가까운 위치에 있는 대안에 투표합니다. 결국 한쪽 끝에서부터 중위투표자를 포함해 표를 받은 후보자가 과반으로 당선되며, 이는 정치인들이 중도로 이동하는 경향을 설명합니다.
공공재 공급에 있어서도 중위투표자 정리가 적용됩니다. 특정 공공재에 대한 공급 규모를 투표할 때 중위투표자가 원하는 수준의 공공재 규모로 공급됩니다. 다만 주의할 점은 중위투표자 정리로 선택된 수준이 효율성을 담보하는 것은 아니라는 것입니다. 중위투표자는 투표자들 가운데 선호도가 중간이라는 것이지 사회 전체의 평균과 다를 수 있기 때문입니다.
중위투표자 정리는 현실 정치에서도 중요한 의미를 갖습니다. 경선 단계에서는 각 후보자들이 정당 내의 중위투표자의 지지를 받기 위해 정당 이념에 맞춘 발언을 하지만, 본선거에서는 전체 선거의 중위 유권자를 향해 중도적인 발언과 정책을 제시하게 됩니다. 이는 각 이념 정당들이 '중도층을 확보하기 위해' 하는 행동들이 중위투표자 정리에 근거하고 있음을 보여줍니다.
관료제 이론과 예산극대화 모형
공공선택론에서 관료제에 대한 분석은 매우 중요한 위치를 차지합니다. 윌리엄 니스카넨의 예산극대화 이론은 관료들이 권력의 극대화를 위해 소속부서의 예산규모를 극대화한다는 전제 아래 관료들의 예산극대화 형태를 분석합니다.
니스카넨은 정치가와 관료의 목적함수가 서로 다르다고 가정했습니다. 정치가는 사회후생의 극대화를 달성하기 위해 총편익과 총비용의 차이인 순편익이 최대가 되는 수준에서 공공서비스를 공급하려고 합니다. 반면 관료들은 공공재의 비용보다는 편익에 더 많은 관심을 두어 실제 비용이 예산에 의해 충당되어야 한다는 점에 대해서만 관심을 가지므로, 한계편익곡선과 한계비용곡선이 교차하는 점에서 공공서비스를 공급하려 합니다.
이러한 차이로 인해 관료들은 사회적 최적 수준보다 월등히 높은 상태에서 의사결정을 하게 되며, 결과적으로 공공선택론 관점에서는 사회적 비효율성이 발생합니다. 니스카넨은 이후 비판을 수용하여 관료들이 예산의 극대화보다는 재량적 예산의 극대화를 추구하는 경향이 있다고 가설을 수정했습니다.
엘리너 오스트롬은 대규모 관료제의 문제점을 지적하며 이를 비판했습니다. 대규모 관료제는 시민의 다양한 수요에 대한 반응이 느리고, 수혜자에게 높은 사회적 비용을 부과하며 수요와 공급의 조절에 실패하고, 공공재화를 부식시키며 공공행정이 공공목적에 부합하지 못하게 한다고 주장했습니다. 오스트롬은 이러한 대규모 관료제를 대신할 공공재 공급방식인 민주행정을 구현할 것을 주장했습니다.
지대추구 이론과 정부 개입의 문제
공공선택론의 또 다른 중요한 분야는 지대추구 이론입니다. 뷰캐넌과 털럭이 1967년에 도입한 지대추구 개념은 경제적 이점을 얻기 위해 정부 정책에 영향을 미치기 위해 자원을 사용하는 것을 의미합니다. 이 개념은 로비, 선거 자금 조달, 규제 포획을 포함한 광범위한 문제에 적용되었습니다.
지대추구 이론에서 지대란 경제학적으로 공급이 완전히 비탄력적인 생산요소가 얻는 소득을 의미하지만, 공공선택론에서는 정부의 개입에 의해 시장에서 평균 이상의 이익이 창출되는 구조에서 이 이익을 얻고자 하는 활동을 지칭합니다.
지대추구 행위는 정부규제에서 그 근원을 찾을 수 있습니다. 기업들은 경쟁시장에서 독점이윤을 얻기 위해 정부 규제를 통한 진입장벽 설치, 보조금 지급, 특혜 제공 등을 요구하며, 이러한 활동에 자원을 투입합니다. 문제는 이러한 지대추구 활동이 사회적 비용을 초래한다는 점입니다.
지대추구 활동의 사회적 비용은 단순히 독점으로 인한 후생손실을 넘어섭니다. 기업들이 독점지대를 얻기 위해 투입하는 로비비용, 정치적 영향력 행사 비용 등이 추가적인 사회적 손실을 가져오며, 이는 자원의 비효율적 배분을 초래합니다.
포크배럴 정치는 지대추구의 전형적인 사례입니다. 이는 정치인들이 자신의 지역구에 특정한 이익을 가져다주는 정책이나 사업을 추진하여 표를 얻으려는 행위를 의미하며, 전체 사회의 이익보다는 특정 집단의 이익을 우선시하는 결과를 낳습니다.
헌법경제학과 제도적 개혁
공공선택론은 단순히 정부의 문제점을 지적하는 데 그치지 않고, 이를 해결하기 위한 제도적 방안을 제시합니다. 뷰캐넌이 개척한 헌법경제학은 이러한 노력의 핵심입니다. 헌법경제학은 게임의 규칙을 설정하는 헌법적 선택과 그 규칙 안에서 이루어지는 일상적 정치를 구별하여 분석합니다.
뷰캐넌과 털럭은 헌법적 선택 단계에서는 참여자들의 직접적인 자기 이익이 결여되어 있기 때문에 만장일치 합의가 가능하다고 봤습니다. 이는 "자신들이 불리한 결정을 수용해야 할지라도 그것이 장기적으로는 이로운 '거래'나 '교환'이 될 것임을 알기 때문"입니다.
집단적 의사결정 과정에는 두 가지 종류의 사회적 비용이 존재합니다. 하나는 다른 사람의 행동 결과로 개인이 감수해야 하는 '외부비용'이고, 다른 하나는 다수의 동의를 얻기 위해 노력하는 과정에서 발생하는 '의사결정 비용'입니다. 외부비용은 만장일치에 가까이 갈수록 적어지는 반면, 의사결정 비용은 동의에 필요한 집단이 커질수록 늘어납니다.
합리적 개인은 이 두 비용을 합친 상호의존 비용을 최소화하는 규칙을 선택하며, 어떤 의사결정 규칙이 사용되느냐에 따라 상호의존 비용이 달라지므로 안건에 따라 적정 의사결정 규칙이 달라야 한다고 강조합니다.
공공선택론의 현대적 응용과 정책적 함의
공공선택론은 현대 행정개혁에서 널리 존중되는 개혁원리들을 제시했습니다. 행정서비스의 고객중심주의 또는 소비자중심주의, 정부조직의 관료제적 경직성 타파와 상황적응성 제고, 분권화와 자율성의 제고, 시민참여의 확대, 행정에 대한 시장성의 도입 등이 그것입니다.
공공선택론은 신공공관리론의 이론적 토대를 제공했습니다. 니스카넨 등이 주장한 공공선택론에 따르면 관료들이 자신의 부처 예산과 권한을 극대화하려는 경향이 있으며, 이러한 분석은 정부 개혁의 필요성을 뒷받침하는 근거로 활용되었습니다.
공공선택론의 정책적 함의는 작은 정부와 재정적자 축소, 규제완화 등으로 나타납니다. 뷰캐넌과 털럭은 1960년대부터 공공선택론을 발전시키며 이러한 주장을 전개했으며, 이는 정부 권력의 남용을 방지하기 위한 제도적 메커니즘과 헌법적 제약의 중요성을 강조하는 것입니다.
공공선택론이 제시한 비관료제적 조직의 처방은 민영화, 규제완화, 경쟁 도입 등의 형태로 구현됩니다. 이러한 접근은 공공부문에 시장 메커니즘을 도입하여 효율성을 높이고 시민의 편익을 증진시키고자 하는 목표를 가지고 있습니다.
지방정부 차원에서도 공공선택론의 영향을 확인할 수 있습니다. 2004년 수도권 지역에서 다수의 지방자치단체들이 지역주민들의 요청에 반응하여 지방세를 인하한 현상은 중위투표자모형으로 설명할 수 있으며, 이는 공공선택론이 실제 정책 결정에 미치는 영향을 보여주는 사례입니다.
공공선택론에 대한 비판과 한계
공공선택론은 중요한 기여에도 불구하고 여러 비판에 직면하고 있습니다. 주요 비판 중 하나는 자기 이익에 너무 초점을 맞추고 있으며 정치를 형성하는 데 있어 사회적 규범과 가치의 역할을 무시한다는 것입니다. 공공선택론의 기본적 가정과 방법론은 여러 가지 비판의 대상이 되고 있습니다.
공공선택론은 정부실패를 극복할 수 있는 완벽한 이론으로 오해되는 경우가 있습니다. 정부실패를 고민하며 등장한 이론이고 정부실패를 줄이기 위해 시장방식을 강조하고 있지만, 그러한 방안들이 정부실패를 완전하게 극복해주지는 못합니다. 오히려 정부실패를 줄이기 위해 고안한 시장논리들을 너무 강조하다 보면 역으로 시장실패가 초래될 수도 있다는 비판이 제기됩니다.
또한 공공선택론이 인간의 복잡성과 다양성을 과도하게 단순화한다는 비판도 있습니다. 실제 인간의 행동은 단순한 경제적 합리성만으로 설명되지 않으며, 공공정신, 도덕적 의무감, 사명감 등 다양한 동기가 복합적으로 작용합니다. 현실의 관료들은 대부분 지적이며 사명감을 가진 근면한 사람들로, 회사원이나 민간 전문가에 상응하는 능력을 가지고 있다는 반박도 제기됩니다.
역사적 제도주의는 공공선택론이 각국간의 역사적 맥락을 무시하고 과도한 일반이론을 지향하고 있음을 비판합니다. 또한 인간의 인지능력의 한계로 인하여 완전한 합리성을 가정하는 것이 현실적이지 않다는 지적도 있습니다.
그럼에도 불구하고 공공선택론은 정치와 행정 현상을 이해하는 중요한 틀을 제공하며, 정부의 역할과 한계에 대한 중요한 통찰을 제공합니다. 완벽한 이론은 아니지만, 정부와 시장의 상호작용을 이해하고 보다 효율적인 공공정책을 설계하는 데 유용한 도구로 활용되고 있습니다.
결론: 공공선택론의 의의와 전망
공공선택론은 정치 과정에 경제학적 분석 방법을 도입하여 정부와 정치 현상을 새로운 관점에서 이해할 수 있게 해준 혁신적인 이론입니다. 정치인, 관료, 유권자들도 경제 주체와 마찬가지로 합리적 자기이익을 추구한다는 가정 하에, 정부실패의 원인을 규명하고 이를 해결하기 위한 제도적 방안을 모색해왔습니다.
중위투표자 정리, 관료의 예산극대화 모형, 지대추구 이론 등 공공선택론이 제시한 다양한 분석 도구들은 현실 정치와 행정 현상을 설명하는 데 유용한 통찰을 제공합니다. 특히 헌법경제학을 통해 제도 설계의 중요성을 강조하고, 정부 권력의 남용을 방지하기 위한 헌법적 제약의 필요성을 제시한 것은 중요한 기여입니다.
공공선택론의 영향은 신공공관리론의 등장과 전 세계적인 행정개혁 움직임에서 확인할 수 있습니다. 고객지향적 행정서비스, 민영화, 규제완화, 성과관리 등 현대 행정개혁의 핵심 요소들은 공공선택론의 이론적 토대 위에서 발전했습니다.
다만 공공선택론이 모든 정치·행정 현상을 완벽하게 설명할 수 있는 만능이론은 아닙니다. 인간의 복잡성과 사회적 맥락을 충분히 고려하지 못한다는 한계가 있으며, 시장 메커니즘의 과도한 강조가 오히려 새로운 문제를 야기할 수 있다는 비판도 제기됩니다.
그럼에도 불구하고 공공선택론은 정부와 정치에 대한 우리의 이해를 크게 확장시켰으며, 보다 효율적이고 민주적인 정치·행정 시스템을 구축하는 데 중요한 이론적 기여를 하고 있습니다. 앞으로도 공공선택론은 정치학, 행정학, 경제학의 경계를 넘나드는 학제적 연구의 중요한 토대로서 계속 발전해 나갈 것으로 전망됩니다.